[어떻게 생각하십니까] 연동형 비례대표제 도입-반대/찬성

[어떻게 생각하십니까] 연동형 비례대표제 도입 - 반대

서울경제 2018.12.20. 17:32

노동일 경희대 법학전문대학원 교수
국민 원하지 않는 '의원 증원' 불가피

정당별 득표율에 비례해 국회의원 의석수를 배분하는 연동형 비례대표제 도입을 놓고 찬반 양론이 거세다.

지난 15일 여야 5당 원내대표가 연동형 비례대표제 도입을 위한 구체적 방안을 적극 검토한다는 선거제도 개혁 합의문을 발표했다. 그러나 합의 이후 자유한국당을 제외한 여야 4당과 한국당 간의 합의문 문구 해석차이로 연동형 비례대표제 도입 논의가 파열음을 내고 있다. 현행 국회의원 선거제도는 소선거구 다수대표제와 병립식 비례대표를 혼합한 방식이지만 소선거구 다수대표제가 거대정당의 독식을 고착화한다는 비판을 받아왔으며 이에 정당 득표율에 완전히 연동시키는 비례대표제가 대안으로 거론돼왔다.

도입 찬성 측은 각 당의 전체 의석수가 정당지지율에 따라 결정되기 때문에 득표-의석비율의 비례성을 높여 과도한 사표발생을 막을 수 있다고 주장한다. 반대 측은 연동형 비례제로 가면 의원 정수 증원이 불가피하고 군소정당 난립으로 정국불안을 야기할 수 있다고 반박한다. 양측의 견해를 싣는다.

일부 학계와 정계에서 부르짖듯 연동형 비례대표제가 한국 정치를 구원할 수 있을까. 구원까지는 아니어도 한국 정치가 선진화되는 계기가 될까. 그랬으면 정말 좋겠다. 빈말이 아니다. 진심으로 바란다. 국회 선진화법 이후에도 우리 국회나 정치가 별로 선진화되지 못한 것으로 봐서 섣부른 기대는 금물이다. 제도도 중요하지만 제도를 운용하는 사람이 문제라는 또 하나의 증거가 아닐까 싶다.

연동형 비례대표제의 명분은 국회의석의 비례성 강화를 위해서라고 한다. 정당 지지율과 의석수 간 괴리를 최대한 좁히자는 말이다. 당연히 비례대표를 대폭 늘려야 한다. 현재처럼 전체 의원 300명을 유지하려면 250여개 지역구를 200여개로 줄이고 비례대표를 100석 정도로 해야 한다. 의원들이 찬성할 리 만무하다. 의원들의 솔직한 속내는 가능하다면 의원 정수를 400명 정도로 늘리고 싶을 것이다. 지금처럼 지역구 250명 정도를 유지하고 비례대표를 150명 정도로 하는 방안이다. 우리나라는 경제협력개발기구(OECD) 국가들에 비해 의원 수가 적다, 의원 수가 늘어나도 국회예산은 그대로 하겠다는 등 벌써 애드벌룬을 띄우고 있다. 330명 혹은 360명 얘기도 나오고 있지만 말하나 마나 국민들이 용납하기 어렵다. 그래서 연동형 비례대표제의 가장 중요한 걸림돌은 국민의 수용성이다. 제아무리 개혁방안임을 내세워도 국민여론을 무시한 채 강행할 수는 없다.

법리상 문제도 있다. 비례대표는 지역구 선거와 별도로 행해지는 정당투표 득표율에 따라 정당별로 배분한다. 과거 지역구 후보가 얻은 표만을 계산하던 방식보다는 진일보한 것이다. 비례대표의 심각한 문제는 선출 과정에서 국민들이 아무런 영향력을 행사하지 못한다는 점이다. 정당별 비례대표 선정, 순위 결정 과정 등에 있어 국민의 뜻이 반영되지 않는다. 모든 것은 정당, 정확히 말해 이른바 지도부 뜻에 좌우된다. 비례대표 선정을 두고 공천헌금·특별당비·밀실야합·뒷거래 등 늘 잡음이 나는 것은 그 때문이다. 정작 국민들은 그렇게 선정된 비례대표 후보를 알지도 못한 채 표를 던진다. 정당별로 비례대표 후보자를 공개할 때 반짝 관심을 모으기는 한다. 하지만 비례대표 후보를 보고 정당에 투표하는 유권자는 없다. 비례대표 제도 하에서 구속명부제는 위헌이라는 의견도 있다. 유권자들이 순위나 당선에 영향을 미칠 수 없도록 정당이 내세우는 고정된 비례대표 명부는 직접선거 원칙에 위반될 수 있다는 말이다. 결국 의원 수를 늘리는 연동형 비례대표는 비례성 강화가 아니라 당권 강화로 귀결될 것이라는 일부 의견은 그래서 나오는 것이다.

예일대 로스쿨 교수인 잭 볼킨은 “민주주의적 문화가 정치제도로서의 민주주의 자체보다 훨씬 중요하다”고 말한다. 제도에 녹아 있는 역사와 문화 전통은 무시한 채 제도만 베끼는 것은 개혁이 아니다. 남쪽의 귤이 북쪽에 와서 탱자가 되는 사례는 하나둘이 아니다. 요즘 (아니 언제나) 시끄러운 대학입시제도만 봐도 그렇다. 공교육을 살리고 점수만으로 줄 세우는 입시는 바람직하지 않다고 해서 도입한 제도가 입학사정관제도다. 미국 등지에서 입시의 뼈대로서 문제 없이 운용되는 것은 절대적 상호신뢰라는 사회적 자본 때문이다. 적대적 상호불신이 일상화된 우리나라에서 정착하기 불가능한 제도라는 말이다.

선거제도 역시 비슷하다. 독일의 연동형 비례대표제는 특정 정당이 절대 다수표를 결집하기 어렵게 만든다. 군소정당이 난립할 수 있다. 이런 제도를 독일이 채택한 것은 히틀러의 국가사회주의 독일노동자당(나치당)과 같은 강력한 지도자와 정당의 출현을 막기 위한 고심의 산물이다. 우리가 지향해야 할 아름다운 목적(협치) 때문에 채택한 제도가 아닌 것이다. 최근 경험은 독일 정치의 최대 약점인 불안정성을 웅변해준다. 독일은 2017년 9월 총선을 치른 후 5개월이 넘도록 연정구성이 되지 않은 채 표류하다가 올해 3월이 돼서야 정부를 구성할 수 있었다. 독일이 잘하고 있으니까 똑같은 제도를 도입하면 우리도 잘할 수 있다는 것은 독일식 연동형 비례대표제 도입의 논거로는 쓸 수 없다는 말이다.

제왕적 대통령제가 우리 정치에 있어 만악의 근원이라는 주장이 있었다. 이제는 연동형 비례대표제 아니면 정치를 잘할 수 없다고 한다. 대학생들의 기말고사가 한창이다. 점수가 나쁜 학생은 공부를 열심히 하지 않은 자신을 질책해야 마땅하다. 안 좋은 볼펜을 탓하면서 명품 만년필을 사주면 좋은 성적을 낼 수 있다고 우기는 학생에게 뭐라고 해야 할까.

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[어떻게 생각하십니까] 연동형 비례대표제 도입 - 찬성

서울경제 2018.12.20. 17:32

 

홍완식 건국대 법학전문대학원 교수
死票 줄여 대의민주주의 효과 극대화

정당별 득표율에 비례해 국회의원 의석수를 배분하는 연동형 비례대표제 도입을 놓고 찬반 양론이 거세다.

지난 15일 여야 5당 원내대표가 연동형 비례대표제 도입을 위한 구체적인 방안을 적극 검토한다는 선거제도 개혁 합의문을 발표했다. 그러나 합의 이후 자유한국당을 제외한 여야 4당과 한국당 간의 합의문 문구 해석 차이로 연동형 비례대표제 도입 논의가 파열음을 내고 있다.

현행 국회의원 선거제도는 소선거구 다수대표제와 병립식 비례대표를 혼합한 방식이지만 소선거구 다수대표제가 거대정당의 독식을 고착화한다는 비판을 받아왔으며 이에 정당 득표율에 완전히 연동시키는 비례대표제가 대안으로 거론돼왔다. 도입 찬성 측은 각 당의 전체 의석수가 정당 지지율에 따라 결정되기 때문에 득표-의석비율의 비례성을 높여 과도한 사표 발생을 막을 수 있다고 주장한다. 반대 측은 연동형 비례제로 가면 의원 정수 증원이 불가피하고 군소정당 난립으로 정국불안을 야기할 수 있다고 반박한다. 양측의 견해를 싣는다.

국회의원 선거에서 소선거구제와 비례대표제를 혼합한 혼합형 선거제도를 규정하고 있는 현행 공직선거법은 소선거구 다수대표제를 통해 지역구 국회의원을 선출하고 있고 전국 단위의 정당명부식 비례대표 의원을 함께 선출하고 있다. 현행 선거제도에서는 지역구에서 당선된 후보자에 대한 투표만이 유효하고 낙선한 후보자에 대한 투표는 사표가 된다. 따라서 정당에 대한 득표율과 정당이 차지하는 전체 의석수에 차이가 크다.

지역구 선거에서 사표가 과다하게 발생한다는 점과 비례대표 선거에서 지역구의 불비례성을 보정하지 못한다는 문제점이 지적됐으며 현행 제도에 대한 개선방안으로 연동형 비례대표제를 도입하자는 주장이 이어져왔다. 연동형 비례대표제란 지역구 당선자와 비례대표 당선자를 각각 합산하는 것이 아니라 국회의 전체의석을 정당의 득표율과 연동해 결정하는 방식의 의석배분제도를 의미한다. 지역구 선거와 비례대표 선거의 당선자 결정을 연동하는 방식이라는 의미에서, 그리고 제도의 주된 요소가 비례대표제라는 의미에서 ‘연동형 비례대표제’라는 용어를 사용하고 있는 것이다.

연동형 비례대표제가 도입되면 정당 득표율과 의석비율의 왜곡을 시정해 비례성이 강화되는 선거제도가 만들어지는 것이다. 소선거구제를 택하고 있는 지역구 선거에서 발생하는 사표를 비례대표 당선자 결정에 반영해 민심이 의석수에 반영되고 득표율과 의석수의 비례성이 강화되는 제도가 연동형 비례대표제다.

현행 선거제도에서 정당이 얻은 득표율보다 많은 의석을 확보하는 것은 일종의 ‘부당이득’을 얻는 것이기 때문에 이를 시정할 필요가 있고 연동형 비례대표제 도입을 통해 국민들의 다양한 정치적 의사가 대의정치에 반영될 필요도 있다. 거대 양당 체제에서의 양당 간 갈등과 대립을 지양하고 다당 체제에서는 대화와 합의를 통한 정치문화가 형성되리라는 기대가 있다. 연동형 비례대표제를 채택하는 경우에도 정당에서 제출하는 비례대표명부를 전국 단위로 하느냐 권역 단위로 하느냐의 차이가 있을 수 있다.

예를 들어 비례명부를 6개 권역으로 나누는 권역별 비례대표제를 도입하면 지역주의를 완화하는 효과도 거둘 수 있기 때문에 연동형 비례대표제를 하는 경우 전국단위보다는 권역별 비례대표제를 채택하자는 제안도 있다. 20대 국회에서 발의된 공직선거법 개정안에는 전국단위의 연동형 비례대표제 도입과 함께 권역별 비례대표제 도입안도 있는데 이는 선택사항으로 볼 수 있다.

연동형 비례대표제를 도입한다고 우리의 정치문화가 하루아침에 바뀐다고 생각지는 않는다. 지금까지 비례대표의 공천과정을 볼 때 연동형 비례대표제 도입을 위해서는 정당개혁이 전제돼야 하지만 정당개혁이 쉬울 것이라고 생각지도 않는다.

더 나아가 연동형 비례대표제 도입의 어려운 과제는 의원정수 확대다. 연동형 비례대표제의 제도적 장점이 구현되기 위해서는 현재의 비례대표 의석수 47석으로는 부족하다는 점이 지적된다. 전체 의석수를 늘리자는 주장과 현재의 의원정수인 300석을 유지하면서 지역구 의석을 줄이고 비례대표 의석을 늘리자는 주장이 있다. 이러한 주장 중에서는 지역구 200석과 비례대표 100석이 유력해 보인다. 이는 의원정수 확대에 대한 거부감을 반영한 현실론으로 볼 수 있지만 지역구를 줄이자는 주장의 정치적 현실감은 부족해 보인다는 것이 중론이다.

그렇다면 지역구에서 당선된 후보들에 더해 정당이 득표한 만큼 비례대표 의석수를 추가로 배정하는 초과의석제도를 도입한다면 의석수 확대는 최소화하면서 연동형 비례대표제도의 취지가 어느 정도 구현될 수 있다. 여하간 연동형 비례대표제 도입이라는 기본 방향이 결정되면 제도의 구체적인 설계는 우리 현실에 적합하게 선택하면 될 것이다.

연동형 비례대표제 도입은 대통령의 정책공약을 반영한 ‘100대 국정과제’에 포함돼 있고 다수의 여야 의원들도 연동형 비례대표제를 내용으로 하는 5건의 공직선거법 개정안을 발의했으며 이들 법안은 현재 국회에 계류 중이다. 최근 연동형 비례대표제 도입을 위한 야당 대표들의 단식농성에 이어 연동형 비례대표제 도입 논의를 위한 5개 정당의 합의문 발표도 있었다. 그러나 단식중단과 정당합의 이후에도 실질적인 진전은 전혀 없다. 모두가 필요하다고 했지만 아무도 실천하지 않는 점에서는 개헌이나 선거제도 개혁이나 마찬가지다. 정치는 이해득실을 따지는 것이 아니라 손해를 보더라도 약속한 것은 지키는 것이다. 정치인은 상대방을 비난만 하는 자들이 아니라 약속을 지키는 사람들이어야 한다.