“아끼면 되레 불이익” 줄줄 새는 R&D 예산
한국일보 2019.01.14 04:40
연구비 남길 땐 ‘불성실 이행’… 성과급 같은 인센티브 줄어
안 가도 되는 해외학회 가고, 필요 없는 장비ㆍ물품 구매도
#. 정부출연연구기관(출연연) 연구원 A씨는 작년 10월 200만원 넘는 컴퓨터 장비를 급하게 구입했다. 그가 정부 연구개발(R&D) 예산 지원으로 수행하던 연구프로젝트 규정상, 해당 과제가 종료되기 2개월 전까지 모든 장비 구입을 완료하도록 하고 있어서였다. 사실 A씨는 딱히 컴퓨터가 필요하지도 않았다. 그는 “정부 연구 사업에서 돈을 남기면 연구수당 등 성과급이 줄어든다”며 “굳이 가지 않아도 되는 해외 학회를 가거나 필요 없는 물품을 구매하는 이유”라고 귀띔했다.
올해 우리나라의 R&D 예산은 처음으로 20조원을 넘어선다. 전체 예산(469조6,000억원)의 20분의 1에 가까울 만큼(약 4.4%) 결코 작지 않은 규모다. 정부는 R&D 예산 20조원 돌파에 한껏 의미를 부여하고 있다. 문재인 대통령은 지난 10일 신년기자회견에서 “정부 R&D 예산은 역대 최고로 많다. 혁신으로 기존 산업을 부흥시키고 성장 동력이 될 신산업을 육성하겠다”고 강조했다.
하지만 현장에선 외형만 커진 R&D 예산의 내실 부족을 지적하는 목소리가 여전히 끊이지 않는다. ‘미래를 위한 씨 뿌리기’ 작업에 비견될 만큼 역대 정권은 R&D의 중요성과 그에 따른 비용부담을 기꺼이 감수해 왔다. 실제 2011년부터 작년까지 R&D에 쏟아부은 정부 예산만 130조원에 이른다. 그럼에도 많은 연구자들은 “세금 투입에 걸맞은 성과가 나올 수 없는 구조”라고 입을 모으고 있다.
◇“남기면 성과급 깎여” 세금 ‘펑펑’
13일 정부와 관련 학계, 기관 등에 따르면, 정부 R&D 예산은 국공립연구소, 출연연, 대학, 기업 등의 연구 자금으로 지원된다. 여기엔 연구개발 인력의 인건비도 포함된다.
세금이 들어가는 만큼 R&D 집행에 대한 관리는 촘촘하다. 그러나 “비합리적으로 촘촘하다”는 게 현장의 목소리다. 통상 연구비는 과제 수행 기간에 따라 연간 총액으로 지급하지만, 여러 항목마다 한도(캡)가 정해져 있다. 그 한도를 초과하면 안 되지만 남겨서도 안 된다. 과제 종료 2개월 이전에 장비구입 등을 마쳐야 해, 꼭 쓰지 않아도 될 자금까지 무조건 써야 한다. 문재인 정부가 강조한 ‘연구자의 자율’과는 거리가 먼 셈이다.
모 국책연구기관 B연구원은 “5년 예정 과제의 연구비가 50억원이면 연간 10억원씩 지원되는데 1억원을 남기면 정부는 ‘불성실 이행’으로 인식한다”며 “해마다 들어가는 자금이 달라질 수 있는데, 정부는 이를 ‘9억원으로 할 수 있는 일을 10억원으로 뻥튀기했다’고 생각하고 연구자의 성과급 같은 인센티브에까지 불이익을 준다”고 말했다.
결국 상황에 맞춰 국민 세금을 알뜰하게 써도 되레 불이익을 당할 수 있는 구조라는 의미다. 지난해 출연연과 카이스트를 포함한 4대 과학기술원 소속 연구자 398명이 국가 R&D 사업비를 유용해 '가짜 학회'에 참석해오다 적발된 사건도 ‘남기면 안 된다’는 인식이 변질된 데 따른 것이라는 지적이 나온다.
이런 규제는 물론 그간 연구자들의 연구비 유용 등에 따른 불신에서 비롯됐다. 하지만 현장에서는 일부의 그릇된 행위로 대다수 연구자를 옥죄고 있다는 불만이 비등하다. 가령 공동구매나 해외 직접구매 등을 통해 필요 물품을 구입할 경우, 연구비를 크게 아낄 수 있지만 ‘리베이트’를 차단한다는 이유로 조달청을 통해서만 구입하도록 하면서 세금을 아낄 기회마저 봉쇄됐다는 주장도 나온다.
박희준 연세대 교수는 “연구비 집행 실적과 성과급 연동, 이에 따른 불필요한 지출 강요, 연구장비 조달방식 획일화 등은 이미 현장에 만연한 문제”라며 “연구 예산도 다음해로 이월하거나 반납하는 방법이 막혀 있어 세금이 낭비되는 경우가 적잖다”고 지적했다.
◇고무줄 간접비… 사립대ㆍ병원 수익으로
연구기관에서 R&D 과제를 수주하면 해당 기관은 ‘간접비’ 명목으로 일정 금액을 뗀다. 간접비는 연구에 필요한 인력 고용 행정 용품 구입 등에 사용하는 비용이다. 연구자들이 받을 수 있는 행정 서비스에 대한 비용이라고 보면 된다.
문제는 이 간접비가 기관마다 천차만별이라는 데 있다. 출연연은 21~30%, 대학은 15~25% 등으로 제각각이다. 서울의 유명 사립 의대 C교수는 지난해 1억5,000만원 규모의 정부 R&D 지원 사업을 따냈다. 대학병원은 이 중 약 20%를 간접비 명목으로 가져갔다. 실제 C교수가 연구에 투입할 수 있는 금액은 1억2,000만원뿐이었던 셈이다.
C교수는 “연구자에게 복잡한 행정업무까지 신경 쓰지 말라는 취지는 이해하지만, 실제는 연구자가 행정업무도 주로 한다”며 “150억원 수주 때나 200억원 수주 때나 행정인력은 거의 변함이 없는데 병원은 앉아서 돈을 버는 셈”이라고 귀띔했다. 그에 따르면 이 대학병원의 매년 정부 R&D 수주 규모는 200억원 안팎이다. 간접비를 20%만 떼도 매년 40억원의 병원 수익이 거저 생기는 셈이다.
국가 예산으로 운영되는 국립대는 사정이 정반대다. 지방 국립대 의대 교수 D씨는 “국립대는 인력을 국가 예산으로 충원하기 때문에 R&D 예산의 간접비가 5% 수준”이라고 말했다.
이처럼 간접비가 뚜렷한 기준 없이 사실상 기관의 수익으로 인식되다 보니, 기관으로서는 R&D 예산을 많이 끌어오는 연구자가 최고일 수밖에 없다. 실제 지난해 서울 모 사립대의 교수 임용 과정이 학계에서 논란이 됐다. 대학이 교수 임용 조건으로 매년 국제학회 발표 논문 5편에 더해 정부나 기업의 연구과제 지원금 3억원 수주를 내건 것이다. 학계에선 3억원이 많고 적고를 떠나 이런 요구가 비일비재한 현실에 대한 논란이 끊이지 않는다.
지방의 한 사립대 교수는 “사립대의 교외 연구비 수주는 승진ㆍ재계약과 관련되는데, 연구 능력과 관계 없이 시류에 맞춰 과제를 많이 따오는 교수들이 자연히 고위층으로 가는 구조가 됐다”고 토로했다. 학문ㆍ산업적 성과와 관계 없이 R&D 연구비는 ‘가져가는 사람이 임자’라는 분위기가 형성되는 것도 이 때문이다.
◇성공률 98%? ‘빛 좋은 개살구’
“매년 5만개가 넘는 정부 R&D 과제의 성공률이 무려 98%에 달한다. 정부 평가와 예산 배정에서 유리한 ‘단기 성과’ 과제에 집중하기 때문이다.”
작년 8월 문 대통령이 국가과학기술자문회의 전원회의에서 한 말이다. 성공할 과제만 만들고 창의적이고 도전적인 연구는 꺼리는 풍토를 이미 정부도 잘 알고 있다.
그러나 연구자들은 현행 R&D 지원 체계가 그 원인이라고 입을 모은다. 출연연의 한 중견 연구자는 “출연연 연구자의 연봉 대부분은 PBS(프로젝트 베이스 시스템)라는 정부 과제로 충당하고 있다”며 “과제를 따오지 못하면 월급을 온전히 받을 수 없어 성공할 수 있는 단기 과제를 앵벌이 식으로 3~4개씩 해야 하는 형편”이라고 토로했다.
실패를 용납하지 않는 공무원의 관료주의도 난맥상의 원인으로 꼽힌다. 10년 전 100억원 규모 정부 R&D 연구과제를 5년 간 수행했다는 한 대기업 부장은 “열심히 했지만 신기술 개발이 쉽지 않아 ‘성실 실패’로 자체 결론을 내렸다. 그런데 정부에서 ‘차후 기업 자체 연구를 통해 진전시킬 수 있을 것’이라는 식으로 바꿔 결국은 성공한 과제로 분류됐다”고 전했다.
과제 선정부터 관리에 공정성만 강조하다 보니 성과보단 과정에만 집착하는 본말 전도 현상도 잦다. 정만기 전 산업통상자원부 차관은 “통상 과제 선정 2~3주 전 전문가 집단 가운데 심사위원을 추첨하는데, 공정성만 앞세우다 보니 바이오 분야 과제 선정에 태양광 전문가가 뽑히는 경우도 빈번하다”며 “집행도 결과보다는 규정을 잘 지켰는지, 비리가 없었는지에 치중하고 있다”고 꼬집었다.
이런 와중에 정작 기초연구나 장기과제는 등한시 되고 있다는 목소리도 높다. 또 다른 출연연 중견 연구자는 “작년까지 200억원 지원되던 사업이 올해 30억원으로 확 줄었다”며 “대신 인공지능(AI), 사물인터넷(IOT) 등으로 대폭 쏠리게 됐는데, 기존 연구와 연구원들이 한 순간에 필요 없어지는 것”이라고 토로했다.
지금 같은 상황이라면 R&D 예산이 아무리 늘어도 혈세만 낭비되고 성과는 없는 악순환이 반복될 것이라는 우려가 적잖다. 대전에서 만난 한 출연연 박사는 “멀리 내다보고 기초과학부터 응용과학까지 어떻게 발전시켜 가겠다는 장기 플랜은 전혀 없고, 설사 있더라도 정권마다 바뀌는 상황”이라며 “결국 R&D에 대한 정부 철학이 없다는 게 가장 큰 문제”라고 지적했다.
세종=이대혁 기자 selected@hankookilbo.com
세종=박준석 기자 pjs@hankookilbo.com
세종=이현주 기자 memory@hankookilbo.com
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"제가 정부라면요? 이 돈 써서 이런 연구 안 하죠" 연구원들 냉소
[R&D 예산 20조 시대의 그늘] <하>관료주의에 발목 잡힌 R&D
녹색산업→창조산업→4차산업 등 정권 바뀌면 연구주제도 바뀌어
임기 내 내세울 특허 숫자만 집착, 마지막 해에 대충 결과 정리
“정부 예산을 받는 연구ㆍ개발(R&D) 과제 3개를 맡고 있습니다. 만약 제가 정부라면요? 절대 제 돈 주고 이런 연구는 안 하죠.”
정부출연연구기관(이하 출연연)에서 20년 이상 태양전지 분야를 연구해온 A박사는 ‘R&D 예산 20조원이 잘 집행되고 있냐’는 질문에 이렇게 답했다. 그는 “R&D 과제 상당수가 내용(핵심기술)보다 유행 따라 포장지만 바꾸는 연구”라고 잘라 말한다. 공무원이 인공지능(AI), 사물인터넷(IoT)처럼 정권 코드에 맞는 3~4년짜리 단기 과제를 만들면 그에 맞춘 ‘장롱 논문’ ‘장롱 특허’만 양산하는 구조라는 것이다. A박사는 자신을 ‘앵벌이’라고 표현했다. “보통 연구원 월급의 절반은 연구과제를 따서 충당하니, 과제가 뜨면 전공이 아니라도 일단 지원하고 본다”고 그는 털어놓았다.
올해 국가 R&D 예산이 사상 처음 20조원을 돌파했지만, 이를 바라보는 과학기술 현장엔 냉소가 가득하다. △5년마다 R&D 정책이 180도 바뀌고 △3~4년짜리 단기 과제를 사실상 강요하며 △연구보다 과제 수주에 급급하게 만드는 현재의 ‘관료주의 시스템’에선 아무리 많은 돈을 쏟아 부어도 달라질 게 없다는 게 현장의 절규다.
◇녹색→창조→4차산업… ‘유행가’ R&D
14일 정부에 따르면, 비중이나 금액 면에서 세계 최고 수준인 우리나라 R&D 예산은 화려한 외형과 달리 성과가 저조하다. 과학저널 네이처가 매년 발표하는 네이처 인덱스의 세계 100대 대학에 작년엔 서울대와 한국과학기술원(KAIST)만 겨우 이름을 올렸다.
이는 성과를 가로막는 낡은 시스템 때문이란 지적이 높다. 무엇보다 국내 R&D 정책은 10~20년을 내다보는 중장기 플랜 없이 정권에 따라 마치 ‘유행가’처럼 바뀐다. 참여정부에선 지능형 로봇 등에 대한 R&D가 크게 늘어난 반면, 이명박 정부 땐 신재생에너지 등 녹색산업에 투자가 집중됐다.
6만개나 되는 정부 R&D 과제 선정에는 형식상 연구자 의견이 반영되긴 하지만, 실제론 정부가 절대적 영향을 미치는 ‘탑다운’ 방식이라는 게 중론이다. 한 출연연의 B박사는 “과제 제안서를 쓸 때 별 연관성이 없어도 녹색(이명박 정부), 창조(박근혜 정부), AI(문재인 정부) 등 키워드를 엮으면 채택 가능성이 높았다. 5년마다 R&D 정책의 판 자체가 바뀌는데 꾸준한 연구가 가능하겠냐”고 반문했다.
출연연 C박사는 “가령 차세대 태양전지 ‘페로브스카이트’ 연구로 성과를 내려면 최소 10년은 필요한데, 3년 만에 과제가 끝난다. 이후 센서 분야가 뜨면 비(非)전공인 이쪽 과제를 따고 고작 석사급 수준의 논문을 쓰는 게 현실”이라고 증언했다. 작년 11월 ‘미래과학기술 오픈포럼’에서 이영 테르텐 대표는 “언제부터인가 스마트 팩토리에 대한 연구과제가 아니면 지원이 안 된다”고 말하기도 했다.
R&D 지원 과정을 관리하는 관료 중심의 시스템이 연구 자율성을 위축시키는 경우도 많다. 출연연 D박사는 “최소 6년 이상의 중장기 연구를 제안해도 결국엔 3~4년으로 쪼그라든다. 담당 공무원 입장에 중장기 과제는 자신의 임기 중에 성과가 나오지 않기 때문”이라고 말했다.
관료들은 R&D 평가에서 겉으로 내세울 논문ㆍ특허 등의 숫자에 특히 집착한다. 이에 연구자들이 연구보다 국제학술지(SCI급)에 논문을 내는 것에 목숨을 거는 ‘SCI 논문 숭배주의’ 현상이 나타나기도 했다. 과학기술 학술단체의 한 고위 관계자는 “SCI급 논문 수가 과학기술 경쟁력 평가의 절대지표로 활용되는 곳은 우리나라 밖에 없을 것”이라고 꼬집었다.
◇’앵벌이’ 출연연
전체 R&D 예산에서 가장 큰 몫(2017년 19조4,000억원 중 41%인 7조9,000억원)을 차지하는 출연연의 몰락도 ‘고비용-저성과’ R&D 구조를 고착화하는 요소다.
출연연의 역할은 국가 미래를 위해 꼭 필요하나 기업ㆍ대학이 맡기 어려운 중장기 연구를 끌고 가는 것이다. 국내엔 원자력(원자력연구원) 정보통신(전자통신연구원) 등 분야별로 25개 출연연이 있다. 1990년대 한국을 IT 강국으로 이끈 코드분할다중접속(CDMA) 기술도 전자통신연구원과 민간 기업과 협업해 개발했지만 그 이후 출연연이 주도한 대형 프로젝트는 전무하다.
출연연의 경쟁력을 갉아먹는 요인으로는 연구과제중심제도(PBSㆍProject Based System)가 지목된다. 정부는 1996년부터 연구원이 월급 일부는 정부에서 받고 나머지는 외부 과제를 따와 충당하는 PBS를 시행했다. 뛰어난 연구원이 더 많은 수입을 가지도록 하자는 취지에서였다.
하지만 취지와 달리 연구원들이 전공이 아니더라도 인건비를 벌기 위해 과제를 따는 ‘묻지마 R&D’ 관행이 나타났다. 출연연 E박사는 “5년 과제를 하다가 마지막 연도가 되면 대충 결과를 정리하고 외부로 과제 따러 다닌다”며 “정말 필요한 과제인지, 전공과 부합하는지는 중요하지 않다”고 말했다. 출연연 F박사는 “1990년대 출연연과 제약사가 7년간 같이 신약 연구에 매진했고 2000년대 제약사가 발전하는 토양이 됐다”며 “하지만 PBS 구조에선 이런 장기적, 도전적 연구는 불가능하고 3년 안에 성과를 낼 쉬운 과제에만 집중한다”고 푸념했다.
◇“R&D 생산성 높일 때”
정만기 전 산업통상자원부 차관은 “정부는 자율주행차, AI 등 미래 산업 분야에 5년간 R&D 집중 투자를 단행할 계획이나 R&D 생산성이 뒷받침되지 않으면 공염불에 그칠 수 있다. 이제는 수요자 기반의 R&D를 강화해야 한다”고 말했다.
그는 출연연이 예산의 약 33%를 기업 발주 연구과제로 충당하는 독일 모델을 제안한다. 실제 성과를 중시하는 기업이 R&D 과제를 제안하고 평가하면 연구자의 자율성이 크게 높아질 것이라는 얘기다.
노환진(현 과학기술연합대학원대학교 교수) 전 교육과학기술부 연구지원과장은 “독일은 수요자(기업)와 별개로 연구자 그룹이 자체 연구과제를 제안하고 연구하는 공급자 중심 R&D도 탄탄하다”며 “우리나라도 세계적 수준의 과학기술 연구팀을 꾸려, 이들에게 믿고 돈을 주는 사람 중심 R&D로 가야 한다”고 제안했다.
세종=박준석 기자 pjs@hankookilbo.com
세종=이대혁 기자 selected@hankookilbo.com
세종=이현주 기자 memory@hankookilbo.com
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